王广寒

        行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经审查准予从事特定活动的具体行政行为。林业行政许可是指林业行政管理机关（或者其委托部门和法律授权的其他单位）根据当事人的申请，依法对申请人进行审查并赋予符合法定条件的申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的一种具体行政行为。林业行政许可制度，作为国家行政许可制度的重要组成部分，是国家对林业管理的一种重要手段和方式。改革和不断完善林业行政许可制度，对保护和合理开发利用森林资源、促进林业生态平衡和林业产业体系的协调发展、推动以森林为主体的生态环境建设、实现我国经济、社会的可持续发展具有十分重要的意义。

        一、建立林业行政许可制度的必要性

        传统法律建立在以“人类利益”为中心的个人主义思想和团体主义思想的基础上，强调“人类利益”至上，即所谓“天赋人权”，忽视了自然环境在人类自身生存和发展中的价值和权利。人类只是生态自然的一部分，人类与所有在地球上的其他生命一样是永恒生态规律的对象，都依赖于生态系统不间断的运转。森林是维护地球陆地生态平衡的主体，除林地之外，森林资源都具有一定的再生性，但其再生能力非常有限，必须依法加强保护与开发管理，才能保障森林资源的可持续利用。这就要求林业行政许可不能以经济利益的最大化作为目标，不仅仅局限于保护主体权利和社会公共利益的目的，对森林资源采取无视和征服的态度，肆无忌惮地开发森林资源，而是应该加强林业行政许可制度建设，不断完善林业行政许可制度，进一步加大林业行政执法的力度，才能促进林业行政管理的制度化、规范化和法律化，实现“依法治林”的目标。

        二、我国现行的主要林业行政许可制度及存在问题

        （一）我国现行的主要林业行政许可制度主要分为两大类：

        1、开发利用森林资源的行为许可和资源保护许可。主要包括：被许可开发利用森林资源的一系列行为，动植物检疫许可，林区用火许可，购买猎枪、弹具许可，外国人进入自然保护区许可等。

        2、经营、开发森林资源的资格许可。主要包括：木材经营（加工）许可，收购野生动物及其产品许可，野生动物驯养繁殖许可，林木种子生产许可和经营许可，自然保护区、林场开展旅游活动的许可等。

        （二）现行主要林业行政许可制度存在的问题

        我国《森林法》确定了“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用”的方针，但是我国生态环境不断恶化，以森林资源为主体的自然资源不合理开发利用、毁林现象时有发生，违法批地、占地屡禁不止，滥伐盗伐林木、非法捕杀、贩卖国家珍贵野生动物、许可证的发放程序不规范，林业行政管理机关缺少相应的管理和监督机制。随着生态旅游的开展，一些自然保护区、森林公园旅游开发活动规划管理不当，环境污染和生态破坏严重，许可证的实施范围已不能满足森林资源可持续利用的需要，所以要实现资源的“永续利用”，为社会、经济可持续发展奠定良好的自然资源基础，就必须坚持“依法治林”。

        三、完善林业行政许可制度的思考

        （一）完善审批设定立法
    
抓住立法重点，提升立法质量，努力完善法律、法规体系。紧随林业发展步伐，对影响生态平衡的森林资源开发利用行为必须进行立法管理，根据需要将这些行为纳入到林业行政许可的审批事项之中，不断健全林业行政许可制度。对可能严重影响森林资源可持续利用的开发利用行为，应该制定专门的、具体的法规或规章进行规定。目前，我国关于森林植物、动物开发利用的许可制度较为健全。但是，森林旅游资源开发利用、森林种质资源利用、森林微生物开发等的许可制度则不够完善。需要尽快制定相关的规章制度，具体规定旅游活动的形式、内容和资源保护措施。

   
        （二）严格确定审批权限和审批程序   

  
        首先，确定林业行政许可审批的公示制度。将所有林业行政许可事项的条件和资格进行公开，确定当事人的申请程序和要件，保证给予所有人的平等机会。其次，建立专家审批制度。林业行政许可事项涉及到大量的生态科学知识，且资源利用限额直接来源于科学测量，因此应当确定专家评审在许可审批中的重要作用。再次，要确定审批的听证程序。对于林业行政许可事项的审批，应规定利益相关人可以参加听证，以保证审批行为的合理性和合法性。最后，要确定行政行为附具理由制度。在林业行政许可制度的设定中，要明确规定林业行政机关在审批颁发许可证的过程中，对于不被许可的，必须说明理由。

        （三）完善林业行政许可执行

     
        首先，加强林业行政机关审批的管理与监督。审批是一种自由裁量的行政行为，是一种“权力”，可以给部门带来利益，所以，在坚持审批程序的公正、公开和严明外，还应有相应的监督机制。

    
        其次，不能“重批轻管”，应加强对被许可行为的实施管理。在行政管理机关应当对被许可行为实行过程管理，将违反许可证的行为杜绝在开始阶段，对有效防止乱砍滥伐、乱捕滥猎等破坏森林资源行为十分重要。要建立许可证吊销制度，对于严重违反许可证规定从事森林资源开发利用行为的，必须吊销许可证，并在一段时期或以后都不能被许可从事该资源的开发利用行为。

        （四）完善林业行政许可制度监督体制

        提高林业行政许可的透明度，明确实施机关的责权分配，向社会公示审批条件和程序，使申请人及公众知悉林业行政许可全过程，是监督行政许可权的有效方法。首先，建立林业行政许可登记资料查询制度和科学的专家评审制度；其次，健全林业行政许可听证制度。再次，制定林业行政许可回避规则；最后，明确各级林业主管部门的审查职责。另外，上级林业主管部门应改进对下级林业主管部门实施林业行政许可监督的方式，采用不定期或定期检查的方式，随时到下级部门的工作场所监督审查行政许可活动，要求下级部门对林业行政许可活动作出汇报，对下级部门的行政许可活动进行监督检查。监察机关应通过定期检查林业行政许可案卷，走访进行投诉的行政相对人并听取其意见，及时督促实施机关依法颁发许可，或者责令实施机关依法改正对已经取消或擅自设立的许可事项的审批行为。