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创新管理理念,做好自然资源保护工作

来源:    发布日期:2016年1月28日    浏览次数:

创新管理理念,做好自然资源保护工作
  —牛背梁自然保护区自然资源保护工作调研报告   
代拴发
近年来,在上级有关部门的正确领导下,牛背梁自然保护区的建设得到了长足的发展,各项工作稳步推进,特别是国家投资的自然保护区一、二、三期工程项目的实施,使保护区基础设施、巡护监测、宣传教育等条件得到了很大改善,野生动植物资源和自然生态系统得到了有效保护,为维护生态平衡、保护生物多样性做出了贡献。总结过去的经验,针对目前存在的问题,全局提出了进一步解放思想,按照“坚持一个保护,强化两个支撑,狠抓三个提高,实现四个目标,力争五个突破”的工作思路,以新的战略定位和战略举措不断提升全局整体建设水平,用科学管理方法,努力开创自然资源保护工作新局面。
面对新时期牛背梁自然保护区发展新形势、新任务和新问题,为更深入了解和掌握保护区总体情况,分析研究影响自然保护区资源保护工作的瓶颈问题,研究和调整今后的思路和措施,合理有效地促进资源保护纳入科学化、规范化、法制化管理,切实保障自然资源可持续利用,使其充分发挥惠及当代,造福未来的作用,在全面分析牛背梁自然保护区现状,积极探索总结牛背梁自然保护区资源保护工作经验的基础上,结合开展“三严三实”专题教育活动,对牛背梁保护区资源保护工作进行了调研。现将调研情况报告如下:
一、保护区资源管理工作情况
保护区建立30年来,始终坚持以资源保护为中心,开展了科学研究,基本建设已初具规模,生态旅游初见成效。保护区现有职工85人,局内设资源保护科、科研科等9个职能科室,下设4个基层保护站、5个巡护哨卡,基本形成了局、站、卡三级纵深管理体系。在资源保护工作中坚持实行资源保护责任制,有效地限制了人为活动,野生动植物的栖息地质量得到了显著提高,羚牛、红豆杉等生物物种种群数量稳中有升;建区30年未发生森林火灾。积极开展了科学研究,于2010-2012年完成了牛背梁保护区综合科学考察,对保护区内的自然环境、森林植物和兽类、鸟类、两栖类、爬行类、鱼类等作了详尽的本底调查,并出版了《陕西牛背梁国家级自然保护区生物多样性研究》专著,同各大专院校合作开展了 “濒危物种羚牛保护与解濒技术开发”等多项科研课题,建立了牛背梁保护区巡护监测网络和资源管理数据库,开展了生物资源的动态监测工作,获得1项陕西省政府科学技术奖,获得7项省林业厅科技进步奖,2012年成功加入了世界人与生物圈保护区网络。2005年以来,保护区对开展生态旅游的必要性与可行性进行了研究,确定并规划设计了“三线三小区”的旅游区范围,开发建设了“秦楚古道生态旅游线路”和“北沟森林体验基地”等一些必要的旅游接待设施。大力开展社区共管工作,扩大社区参与,与周边社区开展联合保护,建立社区共管委员会和护林防火联防组织,加强联系,互相协作,展开群防群治工作。对社区进行技术培训和资金扶助,促进社区经济发展。
二、保护区在资源保护工作中存在的主要问题及原因
通过调研,认为牛背梁保护区虽然在自然资源保护上做了大量工作,也取得一定的成绩,但保护区面临的突出问题是保护管理理念比较落后、管护经费不足、缺乏激励机制、法规制度不健全以及科学研究工作滞后等具体表现在以下四个方面:
1、基层保护力量相对薄弱,资源保护工作压力较大
调研中,发现由于保护区周边林区资源匮乏,周边与4个乡镇10多个村组、4个国营林场、1个森林公园相毗邻,管护区域点多面广,210国道和沙柞公路省道从保护区穿过,入区道路多,加之周边国营林场、森林公园、避暑山庄相继开发旅游搞建设,社区流动人员多,流浪人员、驴友和游客随意入区现象发生频繁,基层保护站保护力量不足,给资源保护工作带来了一定的压力,加上天保工程全面实施,林业职工一次性安置,大量的林区工人和外来人员瞄准了保护区,特别是当地的村民、外来民工随意入区从事挖药、割竹等现象时有发生,可以说牛背梁保护区资源保护工作面临的形势越来越严峻。
2、高山草甸、灌丛有人为破坏现象,视觉污染较严重
保护区开展生态旅游刚刚起步,虽然制定了生态旅游规划,也付诸实施,但在实施过程中对三线三小区的景区景点缺乏相对统一的区划建设和对游客的限制,在一定程度上仍处于一种盲目的急功近利式的开发,有时只重视经济效益而忽视了开发造成的环境污染和资源破坏。游客深入到高山区的数量过多,因脚踩践踏,对高山草甸、灌丛造成一定程度的破坏,长期如此,高山植被将被石海和砂石所代替,既会丧失观赏价值,又会降低涵养水源的作用。另外由于保护服务设施尚未配套建设,游客乱采乱挖现象得不到及时有效制止,随意露宿、破坏植被、引起火灾,加之对游客未进行严格的卫生管理,到处可见游客丢弃的各种生活垃圾,尤其在高山草甸、灌丛区较为明显,造成视角污染。
3、野外巡护道路路况较差、装备落后,野外管护和监测常规管理模式比较陈旧
自保护区成立以来,在国家林业局和GEF项目的资助下,通过确权定界,区划巡护路线,组建了专职巡护和管理队伍,配备了部分必需的野外巡护装备,建立了野外巡护体系,常年开展线路巡护、稽查巡护、内外边界巡护等各类巡护监测工作,并使用GPS和野外偶见巡护数据收集表,使区内动植物资源都得到有效保护,实施成果也得到广泛推广。同时,保护区与社区集体林交错分布,区内地形复杂,入区小道多,造成放牧、掰笋、割竹、挖药等活动时有发生。为了防止人为干扰破坏,保护区通过实行“保护-科研监测-综合执法”一体化管理,开展哨所值班、线路巡护、边界巡护、支岔沟巡护等有效巡护管理方式,使各类人为干扰活动得到制止,保证了生物资源安全。但由于缺乏野外巡护管理工作专项经费的支持,巡护步道建设滞后,野外巡护人员装备落后,给野外生活和工作带来不便,因野外管护监测技术创新不够,给巡护管理工作的持续性开展增加了难度,如区内各种人为干扰活动得不到有效管理和制止,将会制约羚牛等珍稀野生动物保护管理工作的有效开展。
4、专业技术水平和管理能力建设相对落后
保护区成立以来,先后同GEF、WWF等国际组织开展了广泛的项目合作,在不断加强对外交流和合作的同时,十分重视专业人才的培训,同时保护区还制定了一系列奖励措施,充分调动和鼓励全体职工开展岗位练兵和自学的积极性。虽然一部分人员通过对外合作的培训及参加函授和自学,掌握了一定的保护技能和知识,但相对缺乏系统性和专业性。随着保护事业的不断发展,目前的管理水平和保护能力已不能适应新形势下生物多样性保护管理的需要,系统的专业知识、科研能力、保护管理等方面的知识和能力亟待加强和提高。
究其原因,有以下几方面的原因:
1、资源保护面临的新情况、新挑战依然严峻
近年来,随着市场经济的深入发展和社会信息化的不断强化,各种思想文化交流、交融、交锋更加凸显,这对自然条件较差,驻地艰苦偏远的基层保护站职工的理想、人生追求和价值去向等方面均产生了较大影响,保持保护队伍思想政治上的纯洁和教育职工扎根基层工作的任务异常繁重;从使命任务看,受全球气候变暖的影响,加之国家生态建设步伐的加快,保护区周边旅游业的迅猛发展,使保护区面临的森林防火和有害生物入侵防治任务日益加重,要求也越来越高,难度也越来越大;从基层建设看,随着开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”活动的深入,对基层干部职工具备的思想理念、坚持以人为本和科学管理观念等提出了新的更高的要求;从职工成分结构看,保护区职工的年龄结构和性别结构严重不合理,文化层次差异大,导致思想观念多样、利益需求多元、行为方式多变,使教育疏导工作的矛盾加剧,所有这些,都对做好资源保护工作带来了一定的困难。
2、资源保护力量不足,缺乏应有的激励机制
保护区虽然下设了4个保护站,保护站建设齐全,但各基层保护站的巡护人员短缺,有的保护站只有两三个巡护人员,很显然巡护力量薄弱,外出巡护很不安全。巡护装备相对简陋,没有制定巡护奖惩办法,不能很好地调动巡护人员的工作积极性,巡护人员业务技能不够熟练,不能更好地满足巡护计划工作的需要。
3、执法力度不大
《森林法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》虽然颁布实施了,但在保护区内零星割漆、割竹、挖药等破坏植被的行为却屡禁不止。导致这一现状的关键在于保护区监管不够到位、执法力度和打击力度不够。
4、经费投入不足
保护区属于全额拨款事业单位,近几年来的公用经费不足,仅能维持日常的运行费,致使用于保护工作投入严重不足,使保护工作受到制约,每年下达的巡护计划、宣传计划等都因经费问题得不到很好的落实。
5、保护区周边的森林旅游对保护区资源造成了一定的影响
牛背梁是秦岭东部地区保存相对完整的天然林区,地理位置特殊,生物资源丰富,景观资源多样,是开展旅游,展示秦岭东部资源风光的独特场所。目前,由于体制机制的原因,对牛背梁地区的旅游缺乏统一的规划和思路,牛背梁国家级自然保护区和周边的牛背梁国家森林公园、林场各自为政,各自规划,很难形成独具牛背梁特色的旅游市场。周边的大众旅游,将大量的游客输送到牛背梁保护区内,而保护区内容纳的游客数量有限,势必对生境脆弱的高山区造成很大影响。
三、加强保护区资源保护工作的意见和建议
牛背梁自然保护区作为重要的水源涵养地和生态保护重要地,责任重大。由于牛背梁保护区位于秦岭山脉东部,属于亚热带和暖温带交汇区,特殊的地理环境和气候特点决定了其生态系统潜在的脆弱性和不稳定性,也决定了自然环境和自然资源保护的艰巨性和长期性。因此牛背梁保护区要始终正确处理好资源保护和资源开发的关系,处理好资源保护和地方经济发展的关系,要按照世界人与生物圈保护区发展建设理念的要求,在推动地方经济社会发展的过程中,始终坚持资源保护优先的原则,继续采取有效措施,继续把生态建设和保护作为战略任务,坚持不懈地抓紧抓好。为此提出如下几点建议:
1、提高认识,科学保护管理
要借国家加快生态环境建设,重视自然保护区建设的契机,加大资源保护工作力度。一是要进一步认识保护区资源不仅具有经济价值、观赏价值、生态价值、科研价值,同时因其分布有秦汉以来延续两千多年的古栈道、现代交通工程—“亚洲第一、世界第二”的西康铁路秦岭隧道和秦岭终南山高速公路隧道,是历史文化赖以传承发展的重要场所,所以从某种意义上来说,保护区资源也是文化遗产。二是要大力宣传有关法律法规,加大依法管理的力度,使保护区的保护管理工作走上法制化轨道。三是建立健全保护管理体系,充实一线保护人员,提高野外巡护人员的待遇,按近期和中长期目标,分阶段、分区域科学制订保护区资源保护方案,实行资源保护责任制,完善及合理调整巡护线路网络,建立保护奖惩制度,使保护工作与利益挂钩,充分调动职工积极性。四是加强保护队伍建设,提高保护人员的综合素质,制定培训计划,有计划地引进高级管理和科研人才,提高保护区的整体保护管理水平。
2、进一步完善自然保护区法律法规体系
目前,我国生态保护的相关法律规定主要体现在多个资源法中,如水法、草原法、森林法、土地法等,生态保护缺乏统一的立法。我省已制定了《秦岭生态环境保护条例》,这不仅对实现秦岭地区生态保护法制化具有重要意义,而且在全国也具有开创性的意义,由于秦岭地域广阔、生态系统复杂多样,因此建议省上还要重视通过地方立法加强对不同生态系统的保护,尤其要加大对自然保护区立法的力度,建立有效的监督协调机制,促进自然保护区建设和生态保护。
3、全面规划,理顺管理机制,科学定位
针对目前牛背梁地区的旅游现状,建议省上牵头,组织柞水县、牛背梁森林公园、牛背梁保护区、周边林场应对旅游运作管理机制、设施设备、旅游场地、景区景点等进行统一规划,制定切实可行的牛背梁地区旅游资源整合方案,确定牛背梁地区旅游开发的战略方针。要尽快理顺目前多头开发、多边管理、分工不明,职责不清的管理机制,采取联合联办的方式开发资源,成立牛背梁旅游管理机构,形成森林公园、自然保护区等相关单位在旅游管理机构的统筹之下分工合作、协调一致、部门联动的管理体系。
4、切实加大经费投入,保障保护管理工作正常开展
保护区属陕西省全额财政预算事业单位。批建较早,省财政投入经费基数按原来的财政标准确定较低,到目前每月事业经费连正常的水、煤、电、通讯、办公费用都不够,巡护稽查、案件查处资源调查与监测、设施维护因经费无着落而难以安排,特别是给保护区最基本的日常工作——巡护与监测正常开展带来难度,保护管理水平很难进一步提高。恳请上级有关部门针对保护区保护设施设备差、经费严重不足,影响保护效果的实际情况,能将保护区事业经费投入按现行标准予以提高,同时能在生态环境建设工程、天然林保护工程建设、生态效益补偿基金等专项经费中给保护区在资金上予以支持,以便更好地保护好这颗秦岭东部的绿色明珠—牛背梁。
5、加大社区共管力度
牛背梁自然保护区周边社区村民还很贫困,仍然依赖保护区一些资源为生,牛背梁保护区虽然进行了社区共管示范,成立了社区共管委员会,进行了有益的尝试,取得了一定的成绩。但是,保护区周边社区较多,保护区人力、财力、物力有限,很难开展持续有效的社区共管工作,使得示范成功的社区共管模式难以推广到其他社区,形成有效的社区共管圈。建议国家设立自然保护区社区扶持资金,专门用于保护区开展社区共管活动,由保护区开展必要的社区发展项目,共同保护自然保护区接壤地带的自然资源与自然环境。(管理局总工程师)