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保护区和社区共管

来源:牛背梁    发布日期:2009年3月23日    浏览次数:

 

保护区和社区共管

作者:高美铃

  在哥伦比亚,Indiwasi国家公园的经营,已由官方转向当地居民,7万公顷的土地将在外界支持下,由当地居民所管理。

  在澳洲、加拿大,保留区土地的掌控权,已归还给原住民与在地小区。

  在南非,原住民重新取得既有领域,并成立数个原住民保护区,有的规模甚至比官方保护区还大。

  在东南亚,当地小区继续保有自己的传统森林、湿地和牧地。光在印度,包括各种传统圣地在内,就有数千个由当地小区所保护的区域。

权利由中央移转至地方

  自古以来,全世界有许多文化以传统而自然的方式,保护自己的领域不受破坏。这些是真正的「保护区」,然而一向以来,当地人以独自方式保护这些地方的努力和成绩,却时常被正统的保育团体所忽视,也不被官方正式认可。

  幸而情况已渐有改观。过去的保护区是采取集中式的经营管理,到了今天,一种共管的型态正在兴起。保护区的决策权,逐渐由中央分享给地方、私人机构和非政府组织。这是因为社会各阶层文化提升而有所醒觉,刺激了政府开始倾听在地人民的声音,并响应各团体的关注。同时其它新的潮流不断兴起,像是许多国家正走向民主化的路上;新科技像是网络出现,让社会每一分子得以更积极的参与各种公共事务,包括保护区的经营和决策、人权的确立──尤其是原住民的权利。

  在保护区的权利移转中,具有生态和社会性的双重意义:在地社群必须有权去影响自己所居之处,并从中得到公平的利益分享;只有在地居民支持保护区,才能真正达到生态保育的目标。

单靠政府无法达到保育目标

  多山多森林的尼泊尔有一Machinda小区森林,11年前由政府管理时,人们得以自由进入,砍伐薪柴,自然资源几乎消耗殆尽。后来政府将此处交给当地小区,由当地的小区林业团体接手所有的管理保护责任,以及一年一次的固定砍伐工作。从伐木中取得的收入,用来为学校盖健康站和教室,付老师薪水、建石子路、训练人才并救济村内贫弱。几年下来,光秃秃的山又变回蓊绿的森林,山崩最严重的地方,都已被绿树覆盖,森林面积持续增加。山中野生动物也都重现踪迹。

  「单靠政府无法达到生物多样化的保育目标。」大会学者在此次「跨界议题」中点出保护区由小区管理或共管之必要。

  愈来愈多保育着生物多样性的自然区域,改由当地民众和小区团体所拥有经营。这些由当地团体和小区所管理经营的保护区,在此次大会中统称为小区保护区(CCAS),与一般保护区最大不同之处有二:一是在保护区的掌控和经营权,多半甚至全部归于当地小区所有。二是透过多样化的方式,来达成生物多样性的保育目标。换言之,当地小区或原住民利用传统习俗或其它的有效工具,自发的保存区域内的自然生态和独特文化,这同时也意味着,在小区保护区中所采取的保育行动,将会透过各种更广阔开放的途径。

寻求更广大的支持

  既然单靠政府无法达到生物多样化的保育目标,若转而要求往往居于社会弱势的原住民或当地小区来背负所有保育责任,又有失公平。此时寻求一些相关单位的联盟支持,就显得十分重要。有些小区保护区是由外来支持例如国际环保团体,结合当地非政府团体所推动。例如尼泊尔有61%的森林交给当地小区经营管理,目前全国共有12700个林业团体,这些小区林业的勃发,就靠IUCN等寻求全球先进国家的财务赞助和技术支持所促成。

  有些保护区则是由当地居民的保育意识提升所形成。例如日本著名的赤目瀑布四周,有一处未经开发的森林,附近居民为了保护周遭自然环境,共同加入了一项国民信托运动,透过和地主签定租约的方式,将休耕的稻田改建成「给蜻蜓的池塘」,以创造生物栖域,并成为当地居民亲近自然、学生自然教学的好去处。

  纵使全球小区性保护区日益增多,各方相关团体正以各种结盟方式,共同致力于保护区的设立,只是在今天,还有大部分的小区性保护区,未被各国政府和国际保育系统所承认,甚至被排除在官方保护区域网络之外,或许是因为小区保护区的经营管理通常是基于习俗规范和传统制度,这在许多国家尚未被法律所正式认可。

政府依然扮重要角色

  大会学者在「跨界议题」中也点明,尽管趋势是分权和共同经营,以目前来说,政府在保护区系统中,大多还是扮演中心角色。在一项「原住民、在地小区;公平和保护区论坛」(TILCEPA)中,便明白指出政府应重视原住民和地方小区在保护区中所应享有的权利:

A.  有权在保护区中以维护传统或习俗方法使用土地、水和其它资源。

B.  有权公平参与关系到其土地、水或其它资源使的所有决定,包括保护区的经营计划。

C.  有权使用小区习俗和职权来管理/共管土地、水和其它资源,以及防止外界威胁。

D.  有权事先得知保护区计划的讯息,也有权被告知其选择并互相沟通任何相左的意见。 
(以下略)

  日前加拿大通过一项有关生活于北极圈的依努义爱斯基摩人的法定权利,认可声明在当地可以兴建保护区,然而在制定任一项关系其收益权利的协议时,都必须要与依努义人相商,并且在保护区的共同经营中,依法依努义人要占大部分。

  在尼泊尔的林业小区化时,依据「森林行动」和「森林条例」,小区被赋与森林的经营权和使用权,但林地仍然属于政府所有。

  然而,正当尼泊尔小区林业蓬勃发展时,财政困窘的政府当局却突然宣布征收40%的林业税,引发林业团体激烈抗议:「征小区林业税于法无据!」但政府官员却认为此决定并不违法。部分激进团体甚至扬言不惜烧毁所有林木,以宣示自己固有的权利。

  「于法有据」是当前小区性保护区最欠缺之部分。大会学者指陈各地小区性保护区面临最大的威胁,便在于对其占有权缺乏清楚、安全的规范和合理安排,因而产生诸多不良后果。此外,小区性保护区需面对的挑战尚有:缺乏永续的发展计划;传统权力的袪合理化;政策决策过程中过于中央集权;无法享有社会、经济和政治资源的公平对待;传统知识的遗失和文化的改变;保护区内资源的商业化。

  各国国情不同,在地小区型态殊异,面对此一保护区跨界共管的趋势,一向仅凭各单位成员的热忱、善意和技术支持或权利分享是不够的,还需由政府认可小区性保护区的合法性,经由与各单位相互的沟通,做出适切的修法和政策改变,并包含进国家保护区的系统中,一方面落实对当地小区所做的共同协议或决策的尊重,一方面建立一些基准,在必要时,可提供适切的包括人力、财力、信息、研究、技术等支持,以确保小区内的自然资源和文化袭产得以永续生存和经营。