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浅议我国自然保护区存在的问题与对策

来源:牛背梁    发布日期:2009年1月5日    浏览次数:

浅议我国自然保护区存在的问题与对策
郭东玲   强艳妮
      自然保护区是我国可持续发展的主要事业之一,近几年来发展迅猛,取得了丰硕成果。但是自然保护区的建设和管理还处在初级阶段,存在很多困难和问题。现结合个人在陕西牛背梁国家级自然保护区多年基层工作实际,分析问题所在,提出一些建议,旨在为自然保护区建设和管理提供现实依据。
一、我国自然保护区发展现状及存在问题
      中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一,中国生物多样性保护对世界生物多样性保护具有十分重要的意义。我国的自然保护区事业,作为保护自然资源与生物多样性的重要手段,从无到有,蓬勃发展。到2007年8月,已有各类自然保护区2531个,其中国家级自然保护区303个,自然保护区面积15188万公顷,占国土面积的15﹪。林业系统建立的自然保护区达1766处,其中国家级自然保护区有213处,总面积为7583.6万公顷,占国土面积的12.8﹪。这些自然保护区保护着我国90﹪的陆地生态系统种类,85﹪的野生动物和65﹪的高等植物。中国自然保护区作为宣传教育的基地,通过对国家有关自然法规和方针政策及自然保护科普知识的宣传,极大提高了我国公民的自然保护意识。
更为重要的是,我国生态环境法律体系建设迈出重大步伐,先后颁布了《森林法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规,颁布实施了《中国生物多样性保护行动计划》《中国湿地保护行动计划》《全国自然保护区发展规划纲要(1996­­­­—2010年)》等,组织编制了《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》,同时,国家先后批准加入了包括联合国《生物多样性公约》在内的20多项有关环境与资源保护的国际公约和条约。为野生动植物保护及自然保护区建设提供了重要的法律保障,开展全国野生动植物、湿地资源调查和科学研究,积极开展国际交流与合作,不断扩大国际影响,提高了我国的国际地位和影响力。然而,目前我国自然保护区发展速度虽然很快,在“数量”上得到了迅速扩大,但“质量”提升却相当滞后。存在的主要问题有:
      1、部分自然保护区运转困难。表现在资金缺口大,谋求发展的途径少,管理能力缺乏,与此相适应的保护、科研、宣传力度有限。自然保护区疲于应付日常事务,寻求正常支出资金。因此,自然保护区职责难以履行,社会效益与经济效益难以统一。
      2、自然保护区与地方经济发展的矛盾。一些地方政府为了提高知名度,不从实际出发,不考虑客观可行性,单纯追求宣传效果,对自然保护区的建立非常重视,目的在于有一个“国家级”的品牌,寄希望很高,想“名利双收”。可建立后大失所望,保护区的管理要求严格,捆住了手脚,就把保护与发展对立起来,存在建立自然保护区会阻碍地方经济发展的误区,对自然保护区的建设和管理存在畏难和消极抵触情绪。
      3、自然保护区与保护区居民的矛盾。建立自然保护区的地区大多数居民有刀耕火种的习惯,耕作方式落后,依赖自然资源的程度大,“靠山吃山”是他们的主要经济来源。国家把具有保护价值的森林等自然资源划入保护区后,按照有关法律法规,保护区居民的生产生活来源被“切断”。保护区居民误认为是自然保护区所为,与自然保护区产生了矛盾。
二、影响我国自然保护区健康发展的原因分析。
      (一)相关的行政立法不完善影响了自然保护区的发展。
      虽然国家有关自然保护区的立法为自然保护区的依法管理提供了法律依据。但是,由于自然保护区基础薄弱、经费不足、体制不顺等原因,使得自然保护区在发展过程中其立法与现实的发展需要存在较大差距,一些法律条文不利于自然保护区发展需要。如《森林法》第三十一条第三款“……自然保护区的森林,严禁采伐”,就等于自然保护区凡涉及到采伐一棵树的建设项目,如开路、架电、通讯等基础设施建设都无法开展。否则,谁批准谁负责,谁砍谁坐牢,谁也不会“以身试法”冒这个险,又如《自然保护区条例》第二十三条“管理自然保护区所需经费,由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。”规定了自然保护区的投入问题,但没有明确国家级自然保护区属哪一级政府安排。
      (二)现行的行政管理体制不适应自然保护区的发展。
由于我国地域辽阔,面对上百个国家级自然保护区,要管理好,发展好确实不易。《自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区,由其所在的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……”为此,国家林业局除管理卧龙等几个保护区外,其它大多数国家级自然保护区管理都是间接的。按照《自然保护区条例》授权省级林业主管部门管理国家级自然保护区,以一个省(区)为管理单位,建立一套系统的管理体系,即国家林业局仅管理规划、一级保护对象、核心区以及使用20公顷以上林地的审批;省级主管部门管理二级保护对象,缓冲区以及使用10-20公顷林地的审批;县级主管部门管理省级保护对象、实验区以及使用10公顷以下林地的审批,同时由省级主管部门监督实施总体规划,直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等内容。这种业务与行政分离的管理体制存在着职责不清、权利不明的弊病,特别是现在一些自然保护区对地方经济的带动作用不大,还要在不宽裕的财政中“掏腰包”养保护区一班人,所以保护区就成了“包袱”,保护区工作也就得不到重视和支持。而且自然保护区与当地行政管理机构如乡人民政府,因管理职能交叉发生摩擦,特别是在社区发展问题上有“以林换路,以林换学校”等纠葛发生。
      现行的行政管理体系都有“届满选举”,自然保护区或地方政府主要领导按现行的行政管理体制会随“届满选举” 而使许多任职措施得不到有力保证,不利于自然保护区的发展。
      (三)自然保护区业务管理体系尚处于初级阶段,管理素质参差不齐。保护区的发展史告诉我们,自然保护区工作以资源保护、科学研究等工作为主,行政管理只是为了完成保护区历史使命的管理措施之一,但大多数自然保护区现在尚无一套完整的、规范的管理体系,各保护区各自为政,相互之间缺少了解,管理素质参差不齐,这种“松散型”的管理不利于自然保护区的质量升级。现已建立完整管理体系的如国税、质量监督、工商系统都表明了业务管理体系的重要性,他们属“条”管理,上下步调一致,有令必行,信息快速。与这些系统相比,我们原有的业务管理体制显得比较滞后,不能满足现行自然保护区发展需要。
      (四)投入严重不足影响了自然保护区健康发展。
      目前,大多自然保护区缺乏应有的投入,全国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足两亿元,而且常有欠费现象,比如过去国家对自然保护区的投入几乎是按“个”计算的,没有多大差距,特别是一些跨行政区域的自然保护区,建立时考虑的主要是规模和地域的连续,其责任区域不同,发展方向不同,行政体制不同,实质是两个自然保护区。如凤阳山――百山祖自然保护区,面积300多平方公里,国家过去投入的建设经费,与其不到一半面积的自然保护区相当,而且两管理处“二一添作五”一家一半,如按面积计算,像这样的保护区实际的投入只有一般面积自然保护区的1/2。致使许多保护区一直在走“自养”的路子。严重影响了自然保护区的健康发展。发达国家用于自然保护区的投入每平方公里每年平均约为2058美元,发展中国家也达到157美元,而中国仅为52.7美元,仅有1/3,即使在发展中国家我国也几乎是最低的。全国现有自然保护区按每公顷30(2元/亩)元人民币的管护——最粗放的管理方式费用计算,全国自然保护区也需要费用43.5亿元。如果按每公顷150(10元/亩)元计算补偿费用,全国自然保护区补偿费用需217.5亿元,而同生态恶化造成的损失和治理费用相比,该投入是微不足道的,它所产生的生态效益却是无法用金钱来估量的。
      (五)科研、宣教力量薄弱,人员素质不高,不利于保护区发展。
      由于自然保护区经济来源不稳,地域偏僻,工作生活条件差,社会地位不高,从事自然保护区的领导面临的工作难度大,科技人员因科研经费紧缺而无法开展工作,基层的工作人员工作条件差,待遇低,缺乏工作积极性。有能力的人大多设法离开保护区,新的“血液”又无法及时输入,据余久华的《自然保护区有效管理的理论与实践》中说,44.2﹪的保护区无专门的管理机构,34.6﹪的保护区无专门的管理人员,管理人员中科技人员仅占22.3﹪,管理队伍整体素质普遍较低。
三.对策建议。
      (一)完善有关法律条文。
      自然保护区的建立,保护和管理的直接目标是把对人类具有特殊意义的自然资源完整地保护起来,避免人类的直接利用损毁,这就限制了人类一些眼前利益。当前,我国经济发展尚处于经济结构的调整时期,自然保护区法律法规与现实冲突非常明显,如何解决国家利益与集体利益、眼前利益与长远利益、局部利益与大局利益、自然保护区利益(代表国家)与社区居民利益,自然保护区事业与其它事业之间的冲突和矛盾,只能通过修订和完善有关法律法规来实现。
      (二)建立纵向分级的电子信息网管理系统。
      针对我国自然保护区点多面广、地域偏僻、条件落后的实际、为加强管理,建议建立一个“虚拟”的管理体系,这种“虚拟”的管理体系是充分利用数字高速公路下达指令,信息反馈,建立数据库,又能对社会开放,让公众参与的网络信息系统,只要一台服务器,各保护区为网络终端,国家林业局保护司的指令通过网络办公系统及时到达各保护区,各保护区也可以及时汇报工作。同时,各自然保护区在日常的工作中可以积累大量的数据为自己建立档案(需要保密的文件资料可加密打包,单向传输)在网上开展资料调查。更为重要的是网络的社会开放系统,完全有能力完成宣传教育任务,可以让更多的人来参与、关心、支持自然保护区事业。这样的低成本、高效率、全方位的方案,值得我们探讨。
      (三)认真编制规划,分步实施。
      《总体规划》是每个自然保护区落实有关自然保护区法律法规的集体方案。方案的制定必须按照有关的法律法规进行,并且要结合保护区和社会的实际。贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的自然保护方针,根据自然保护区功能分区的理论与原则,把保护、科研、监测、教育和旅游结合起来,统一规划与布局,正确处理保护与开发、旅游与教育、资源与保护区及社会发展等关系,致力于保护区和社区经济同步发展。在开发项目的选择上,必须坚持因地制宜,在坚持保护第一的前提下,选择不破坏自然资源又可重复利用资源的项目。如生态旅游、水电开发等项目属景观、水能的重复利用,又如毛竹项目,属短平快项目,自然保护区的管理是一项长期的任务,规划要先易后难,先保护后开发,先近期后远期。规划指导思想要明确、目标要合理、内容要具体、步子要现实、投资要可行。规划一经审批,具有一定的法律效力,要分年度、分项目“按部就班”地实施,一项一项的落实,年年积累,循序渐进,通过几年甚至几十年的建设和管理,自然保护区建设就能得到较大发展。
      (四)加大资金投入力度。
      《自然保护区条例》第四条、第二十三条规定了自然保护区发展的计划与经费问题,但是没有明确由哪一级政府解决。1994年颁布此《条例》时,我国的“分税制”尚未出台,因此欠帐较多,现在税收的支配已很明确,全国的事中央办,地方的事地方办,这就要求我们对自然保护区实行分级管理体制,国家级自然保护区建设和管理经费必须由中央财政支付,而且为了自然保护区的健康发展,各级财政除应按规定全额拨款外,还应还清历史欠帐,同时坚决遏制一些地方在资金投入上层层剥皮的现象,以保证各类自然保护区发展资金所需。
      (五)制订优惠政策,发展社区经济。
      自然保护区与社区经济的发展程度直接关系到自然保护区的建设和管理。其一,自然保护区是与社区一荣俱荣,一衰俱衰的“孪生兄弟”。保护区只有根据社区居民生存发展的需要,通过促进参与和利益共享,发展自然保护区产业,才能提高社区居民的生活水平;其二,只要有社区经济发展了,居民直接利用自然资源的程度降低了,自然保护区也就达到了保护自然的目的,同时也缓和了与社区的矛盾,使周边群众和社区从自然保护区的可能破坏者变成共同管理者,把孤立的生态系统变成了开放的经济社会生态系统,从而达到长期有效可持续发展的目的。
      发展自然保护区产业不是件容易的事,因为自然保护区地域偏僻、交通不便、经济观念落后、发展基础薄弱,加之长期的、落后的直接利用自然资源的生产习惯,发展经济除了需要花很大的精力来宣传发动教育培训、技术指导等前期工作,更重要的是需要各级政府和部门制定优惠政策予以拉动和扶持,如产业政策、银行贷款、减免税费、技术辅导等等,涉及到部门利益的调整,所以需要政府的重视、部门的支持、社会的关心。同时,还需要政府在基础实施建设中制定特殊政策,予以大力支持。